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王亦楠:小水電整治謹防矯枉過正、影響大局
發布時間:2021-03-03    信息來源:互聯網    瀏覽次數:

  文/王亦楠(作者系國務院發展研究中心研究員)

  在全國上下積極推動碳中和目標的背景下,作為綠色電源且能為碳中和做出貢獻的小水電,卻遭遇了前所未有的發展困局。

  2020年11月16日陜西省秦嶺生態環境保護委員會辦公室下發了《關于印發〈秦嶺區域小水電整治工作方案〉的通知》(陜秦嶺辦函[2020]55號),要求2021年9月底前全面完成秦嶺區域小水電整治工作。雖然該方案提出將對小水電分退出、拆除、整改三類進行處置,實行“一站一策”,但按方案所附的《陜西省秦嶺區域小水電站工程整治評估指標與標準》(以下簡稱“《評估標準》”),秦嶺447座小水電的絕大多數都將被拆除。

  而擁有52座小水電的西安市,已率先在2020年底前拆除了50座(其中12座在西安市政府2019正式文件中曾明確要保留),拆除比例高達96%?!拔靼步涷灐奔磳⒃谡麄€秦嶺地區推廣。

  相比之下,長江經濟帶小水電整治(約2.6萬座、數量占全國1/2)的拆除比例僅為14%左右(比例最高的四川也僅為20%)。秦嶺區域小水電即將拆除的比例之所以遠高于長江經濟帶,并非是更加違規或對生態環境的負面影響更大,而是其管理部門在全國獨創性地參照“交通違章的駕照扣分辦法”,給小水電也制定了最高額度只有12分的扣分制?!对u估標準》設置了若干指標、幾十個關注點,每個關注點分別扣1~12分不等,12分扣光,小水電就必須拆除。

  按這一評分制,秦嶺區域絕大多數小水電都留不住,包括很多承擔著綜合利用功能、已獲“安全生產標準化、綠色小水電”等國家級認證、相關部委大力推進的“增效擴容、以電代燃料”的小水電項目,也是如此。

  因為,《評估標準》所有條款都從小水電“有罪推斷”的預設出發——尋找潛在的負面問題、并武斷地推測這些問題必然會破壞生態環境。這種方法論本身就是錯誤,就好比:首先假定路上跑的所有汽車都可能導致重大交通事故、危及公眾安全,然后選定汽車本身幾十個大大小小的可能故障點,每個故障點分別扣1~12分不等,總分設定12分,扣光就說明車輛不合格、就該報廢。如果以此標準去評估路上的所有汽車,結論必然是所有汽車都必須報廢。顯然,這樣的評估方法和結論是荒唐的。

  小水電是國際上公認的清潔可再生能源,且對中小河流的水資源調控作用、對農村和偏遠地區經濟社會發展的全面帶動作用,是任何其他工程都無法替代的。

  將小水電“一刀切拆除”,到底是保護生態還是破壞生態,是否符合中央的大政方針和要求,亟需相關部門科學論證,審慎決策。

  “小水電一刀切拆除”與生態文明相悖

  1、亟需全面準確理解“習近平生態文明建設思想”?!氨Wo生態”在國內已成共識,但現實社會人類的具體活動到底何為保護、何為破壞,卻常常出現很大分歧,尤其是在水電工程評價上。根本原因就在于一個核心問題——“保護生態,到底該以誰為本”常常被模糊。

  “生態”本身是一個多層次、多物種的復雜系統,且不同層次、不同種群之間的需求往往存在矛盾和沖突。比如,臟臭垃圾場讓人無法忍受,卻是老鼠蒼蠅的理想生態環境,若“以老鼠蒼蠅為本”,那這個垃圾場就不該清除。再如,今天切爾諾貝利周邊3000平方公里范圍內,已成森林植被繁茂、野生動物自由生長的樂園,但因充滿了核輻射,至少3000年內人類都無法再居住,這樣的“綠水青山”也絕不能說是“生態文明”。

  一直將水電工程視為“生態之禍”的極端環保理念,主張人類啥也別干、保持江河原貌,實質則是豐水期讓洪水自由泛濫、枯水期讓江河自由干涸,讓人類回到靠天吃飯、聽天由命的原始狀態。他們可以不遺余力、不惜代價地去關心某種魚、某種樹、某種鳥的存在,唯獨不考慮人的生存發展需求。

  然而,習近平生態文明思想不僅強調“人與自然和諧共生,綠水青山就是金山銀山”,同時明確回答了兩大關鍵問題:

  一是“保護生態”要“以人為本”。正如2018年5月習近平總書記書記在全國生態環境保護大會和2021年1月在省部級領導干部研討班上所強調的:“良好生態環境是最普惠的民生福祉,堅持生態惠民、生態利民、生態為民?!薄爸挥袌猿忠匀嗣駷橹行牡陌l展思想,才會有正確的發展觀、現代化觀?!?/p>

  二是“保護生態不等于人類啥也別干”。正如2018年習近平總書記書記再次考察長江經濟帶之后不斷強調的:“不搞大開發不是不要開發,而是不搞破壞性開發,要走生態優先、綠色發展之路?!薄耙_把握生態環境保護和經濟發展的關系,不能把生態環境保護和經濟發展割裂開來,更不能對立起來?!?/p>

  2020年烏東德水電站投產時,習近平總書記書記特別祝賀并強調:“科學有序推進金沙江水能資源開發,推動金沙江流域在保護中發展、在發展中保護,更好造福人民?!敝挥腥鏈蚀_理解了習近平生態文明思想,才能在社會實踐中明辨什么是發展和保護、什么是倒退和破壞,避免走入“生態愚昧”的歧途。

  2、“小水電一刀切拆除”會造成嚴重的生態負面影響。水電站無論大小,都是利用水流落差發電,既不消耗水,也不會污染水。國內外無數實踐證明,科學的水電開發本身就是重要的生態保護工程,是“綠水青山和金山銀山兼得”的前提保障。因為,洪水和干旱是發生次數最多和致死人數最多的自然災害,而目前除了筑壩建庫,人類還沒有其他手段從根本上解決天然水資源時空分布不均的矛盾,水電只是水庫大壩的副產品(通過泄水消能來保障大壩和下游岸坡的安全)。

  正因為水電開發直接關系著防洪、抗旱、供水、灌溉等水資源的安全保障,發達國家早于中國半個多世紀就完成了江河水能的充分開發,習近平總書記書記“兩山理論”的誕生地-浙江, 也因為建立了強大的水資源調控能力(開發程度超過發達國家的平均水平),才使經濟社會發展和生態環境保護從根本上擺脫了洪旱災害頻發的制約。

  由于我國小水電發展成就舉世矚目,聯合國工業發展組織將其法定分支機構“國際小水電中心”放在中國,并依據中國小水電標準制定了國際標準。然而最近幾年,我國小水電卻被國內輿論一刀切地打上“破壞生態”標簽,成了國際上絕無僅有的怪象。

  對于輿論關注的“引水式小水電造成部分河道減水脫水”問題,這并非是小水電先天固有的“缺陷”,而是因為電站立項建設年代較早,當時并沒有“生態流量下泄”的意識和要求,屬于歷史遺留問題,且這種電站只占一小部分,通過技術改造完全能解決。

  自2016年水利部提出明確要求后,秦嶺區域小水電已于2019年全部完成了確保生態流量下泄的工程改造(90%以上做到無節制下泄),目前正在建設與之配套的監測終端和監管平臺體系。

  秦嶺小水電“一刀切拆除”的生態負面影響不容忽視:

  一是影響防洪、供水和灌溉。陜西人均和耕地畝均水資源量僅為全國平均值的50%,汛期暴雨災害多,尤須做好水資源調控。秦嶺小水電總庫容占整個陜西的8%,保障水安全作用不能忽視。

  二是無法保障河道連通。秦嶺地區80%的河流都是徑流量年內分配嚴重不均(最豐和最枯可相差近20倍,個別月份還會斷流)。水庫因能蓄豐補枯,反而是避免河道斷流、干涸的有效措施。

  三是破壞自然景觀和濕地。很多水電站庫區已成為4A、3A級風景區,并形成了大片濕地公園,有的還成了朱鹮等珍稀鳥類聚集的棲息地。拆了水電站,濕地公園將不復存在。

  四是影響森林水土保持。水電開發有效減輕薪炭需求對森林的壓力,鞏固退耕還林成效。水電站將河流動能轉化為電能,大大緩解了河流對溝谷的沖刷侵蝕,減少滑坡、泥石流等地質災害。

  “小水電一刀切拆除”將影響經濟社會發展大局

  1、與現行的法律法規和國家政策不符。小水電開發一直受到國家法律法規和相關政策的支持和保護?!吨腥A人民共和國水法》規定“國家鼓勵開發、利用水能資源。在水能豐富的河流,應當有計劃地進行多目標梯級開發?!薄吨腥A人民共和國電力法》規定“國家提倡農村開發水能資源,建設中、小型水電站,促進農村電氣化?!薄吨腥A人民共和國可再生能源法》明確“水電是可再生能源”,規定“可再生能源的開發利用是能源發展的優先領域”。

  此外,黨中央國務院近年來發布的《經濟和社會發展第十三個五年規劃》《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《“十三五”脫貧攻堅規劃的通知》《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》《新時代的中國能源發展》等諸多文件,都明確提出“大力扶持貧困地區農村水電開發,支持革命老區發展農村小水電,全面實施農村小水電扶貧工程、推進小水電綠色發展”等要求。

  水電在國家《產業結構調整指導目錄》中一直屬于“鼓勵類”,2012年以來財政部、水利部一直在實施“農村水電增效擴容及小水電代燃料”等項目并給予資金上大力支持,等等。

  2、阻礙“碳達峰、碳中和”的貫徹落實。大力發展可再生能源、加快構建適應高比例可再生能源發展的新型電力系統,是當前國際能源大轉型的共識和行動,也是我國實現“2030年碳達峰、2060年碳中和”目標的戰略選擇。能否充分開發水能資源(包括抽水蓄能)直接影響著可再生能源整體發展的快慢與成敗。

  秦嶺區域小水電“一刀切拆除”與減排方針不符,給陜西省落實“碳達峰、碳中和”的中央要求帶來很大障礙。截至2020年底,陜西省可再生能源裝機總共2415萬千瓦,水電裝機約400萬千瓦(其中秦嶺小水電占1/3)。據公開報道,陜西未來將力爭可再生能源裝機占比由目前的1/3提高到50%,發電量占比由目前的1/5提高到40%。由于風電太陽能的“間歇性”,如此高比例的可再生能源,電網必須有足夠的調峰調頻能力,而這正是水電的優勢所在。

  很多小水電都可改造成小型抽水蓄能電站,對水能資源匱乏的陜西來說意義重大,若一刀切拆除,給風電太陽能調峰的任務只能靠煤電機組來承擔。

  此外,小水電主要滿足偏遠山區的供電,是電網末端的重要支撐?!耙坏肚胁鸪焙?,電力缺口只能由大電網長距離輸送,效率低、不經濟,且須對當前電網進行難度很大、費時費力的改造。

  3、可能產生大量訴訟、債務并危及社會穩定。秦嶺小水電固定資產總投資約200億,年售電營業額近14億,90%為民營企業,資金涉及千家萬戶?!耙坏肚胁鸪睂a生三大風險:

  一是行政訴訟風險。水電基本都是地方政府按照國家相關鼓勵政策、招商引資的重點項目。履行了審批(核準)環評等手續、通過了環??⒐を炇?、符合國家《民法典》《行政許可法》《環境影響評價法》《環保法》等法律法規的水電站,被強制拆除退出的法律依據不足,政府可能會面臨大量行政訴訟。

  二是社會穩定風險。大部分小水電投資還未收回、行政許可也未到期,拆除退出需大量補償資金,而秦嶺大多數區縣都是剛摘帽的國家級貧困縣,若補償不能及時到位,將導致大量借貸違約,很多家庭重新返貧,2萬多人由此失業。已率先拆除50座小水電的西安市,目前就已出現較大社會矛盾和群體上訪事件。

  三是審計追責風險。秦嶺區域很多小水電是發改委、財政部、水利部等部委大力扶持的農村電氣化縣、小水電代燃料項目、小水電扶貧工程、增效擴容改造項目、聯合國環境基金項目、貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點項目。大范圍拆除退出將使國家扶持小水電的資金和成果全部打了水漂。

  兩點建議

  習近平總書記強調:“保護好秦嶺生態環境,對確保中華民族長盛不衰、實現‘兩個一百年’奮斗目標、實現可持續發展具有十分重大而深遠的意義?!币徽鄄豢圬瀼芈鋵嵑眠@一指示,亟需相關部門糾正偏見、尊重科學,正確處理好生態環境保護、經濟發展、社會穩定之間的關系,理性認識小水電的最本質特征——“清潔可再生能源、中小村鎮防洪灌溉供水的重要基礎設施、中小河流水資源綜合利用設施、偏遠山區的重要經濟來源”。

  古今中外無數實踐證明:保持江河原貌、人類啥也不做,往往是洪旱災難不斷、社會貧窮落后,而用水電開發將反復無常、破壞性的河流束縛住,卻都是國富民強、人水和諧。

  小水電不是生態環境的破壞者,而是守護者、建設者,不能因為要糾正小水電行業的歷史遺留問題,就將所有小水電“一棍子打死”。為避免矯枉過正、影響大局,提出兩點建議:

  1、參照長江經濟帶小水電的整改實踐修訂秦嶺方案。應遵循國家四部委文件《關于開展長江經濟帶小水電清理整改工作的意見》(水電[2018]312號)的分類處置要求即“退出、保留和整改”。長江經濟帶的實踐表明,小水電清理整治工作的正確方向和出發點應該是整改,而不是強制拆除退出,因為絕大多數小水電存在的問題是完全可以通過整改消除的。

  需要特別強調的是,僅拆除發電機組而保留大壩的做法更不可取,既無法保障河道連通,又給水庫安全管理埋下了重大隱患,影響下游山體和河道穩定。

  此外,應摒棄不合理的《評估標準》和評分制。小水電與交通違章沒有可比性,參照后者的管理辦法來決定一個電站幾千萬甚至幾億資產的去留,既不科學也不負責任。秦嶺區域小水電分布范圍廣、歷史跨度大、涉及部門多,制定評估標準應由評估機構、涉及小水電審批和管理的相關部門、電站所在地市的政府、電站代表等利益相關方共同討論決定,詳細研究、審慎決定每座電站的去留,使最終的解決方案更合理、更有可操作性。

  2、盡快建立有助于小水電產業可持續發展的長效機制。

  一是應盡快建立生態電價制度。目前安裝脫硫脫硝設施的火電廠,因投資和運行成本增加,可得到比普通火電廠更高的上網電價。但是小水電增設生態流量下泄設施導致發電量減少、單位發電成本升高,卻一直未享受到電價補償。在小水電電價普遍低于火電、風電、太陽能的情況下,泄放生態流量使小水電企業普遍生存困難,亟需盡快落實國家四部委文件要求的“研究制定充分反映生態保護和修復治理成本的小水電優先上網及電價政策”。

  二是應尊重歷史、保護小水電的合法權益。很多風景名勝區都依附小水電庫區而形成,小水電本身就是和環境融為一體的景區組成部分,應盡量保留,拆除反而是打破了多年形成的生態平衡、景區也不復存在;國家公園、濕地公園、水源保護區等保護區域的劃定及對區域內現有水電設施的處置,應與中央關于自然保護地的劃定和處置原則相一致。

  對于在《環評法》出臺前建設的小水電站,應采用“核定電站下泄生態流量”的措施替代環評。對于經過研究論證后確需退出的小水電,應明確退出的補償標準,并確保補償及時足額到位,以減少不必要的法律糾紛和社會矛盾。

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